Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание приетия на 2 октомври т.г. Закон за изменение на Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), с който правомощието по назначаване или освобождаване на председателя на агенцията се възлага на Народното събрание.
В мотивите се подчертава, че по действащия правен режим споделената компетентност между държавния глава и правителството представлява гаранция за обективна оценка на опита и качествата на кандидатите. По този начин процесът по назначаване или освобождаване на председателя на ДАНС не зависи от промените в политическата конюнктура. Законът за изменение на Закона за ДАНС неоснователно компрометира тези гаранции и ще доведе до реполитизиране на процеса.
Държавният глава припомня събитията отпреди 12 години, когато правомощието по назначаване и освобождаване на председателя на ДАНС беше за първи път възложено на Народното събрание. В деня на обнародване на тогавашните поправки в закона, на 14 юни 2013 г., Народното събрание избра Делян Пеевски за председател на ДАНС и това предизвика бурни обществени протести. Няколко дни по-късно Народното събрание отмени това свое решение, а в началото на 2015 г. възстанови правомощието на президента да назначава или освобождава председателя на ДАНС по предложение на правителството. Законът за изменение на Закона за ДАНС от 2 октомври т.г. не предлага каквито е да било гаранции, че парламентът няма да действа и в бъдеще по аналогичен начин.
Освен това президентът оспорва мотивите на вносителите на законопроекта, че изборът на председател на ДАНС от Народното събрание „ще бъде гаранция за стабилност и предвидимост, както и за обществено доверие“. Напротив, опитът от последните години сочи, че при кадровите си решения Народното събрание или бездейства с години, или действа в нарушение на Конституцията. Именно заради поведението на Народното събрание принципът на мандатност на редица висши държавни длъжности, който е основен стълб на демократичното управление, понастоящем у нас е тежко компрометиран. С поверяване на решенията за избиране и за освобождаване на председателя на ДАНС на Народното събрание съществува реален риск всяка промяна в политическата конюнктура да води до смяна на председателя на ДАНС в нарушение на принципа за мандатност.
Следва пълният текст на мотивите на държавния глава:
МОТИВИ
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ДЪРЖАВНА АГЕНЦИЯ „НАЦИОНАЛНА СИГУРНОСТ“, ПРИЕТ ОТ 51-ВОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 2 ОКТОМВРИ 2025 ГОДИНА
Уважаеми народни представители,
Държавната агенция „Национална сигурност” (ДАНС) представлява ключов елемент от системата за национална сигурност, чрез която държавата гарантира не само своя суверенитет и териториална цялост, но също и свободата и достойнството на гражданите. Многобройните рискове и заплахи пред сигурността могат да бъдат ефективно неутрализирани само ако компетентните държавни органи действат в условията на демократичен контрол, но при спазване на принципа за политическа неутралност. Това означава, че процедурите за подбор на кадри за националната сигурност и особено определянето на ръководителите на ключовите държавни органи трябва да гарантират обективна оценка на опита и качествата на кандидатите и трябва да бъдат в максимална степен изолирани от промените в политическата конюнктура.
По действащото българско законодателство основните гаранции в този смисъл почиват на две положения: споделената компетентност между държавния глава и правителството при назначаването или освобождаването на най-висшите служители в системата за защита на националната сигурност и ясната политическа отговорност за тези решения. Тези гаранции са предвидени в Закона за ДАНС още при приемането му през 2007 г. и са аналогични на тези, които действат по отношение на процедурите по назначаване и освобождаване на главния секретар на Министерството на вътрешните работи и на други ръководни органи в системите за отбрана и за национална сигурност.
Законът за изменение на Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“ (ЗИ ЗДАНС), приет на 2 октомври 2025 г., неоснователно компрометира тези гаранции и ще доведе до недопустимо политизиране на процеса по назначаване или освобождаване на председател на ДАНС.
1. Относно възлагането на Народното събрание да избира председателя на ДАНС със свое решение
1.1. Нашият исторически опит от съвсем близкото минало недвусмислено навежда на заключението, че прехвърлянето на компетентността по определяне на председателя на ДАНС върху Народното събрание е промяна с краткотраен ефект и съмнителна ефективност. Още с приемането на Закона за ДАНС през 2007 г. е установено положението, че председателят се назначава при споделена компетентност между държавния глава и правителството. През 2013 г. със Закон за изменение и допълнение на Закона за ДАНС (Обн., ДВ, бр. 52 от 14 юни 2013 г.) правомощието по избиране на председателя на ДАНС е възложено на Народното събрание. Още в деня на влизане в сила на промяната Народното събрание провежда процедура по избор на нов председател на ДАНС. Министър-председателят Пламен Орешарски предлага само един кандидат, който е избран незабавно от Народното събрание, без да има време за провеждането на каквато и да било процедура за проверка и установяване дали неговите квалификация, опит и качества съответстват на необходимото за заемане на поста.
Така, на 14 юни 2013 г. за председател на ДАНС е избран Делян Пеевски. Този акт на Народното събрание е последван от невиждани в най-новата ни история граждански протести, които в крайна сметка доведоха до оставката на правителството на Пламен Орешарски. Изправено пред взрив от гражданско възмущение, още на 19 юни 2013 г. Народното събрание отмени решението си за избор на Делян Пеевски за председател на ДАНС – двете решения са публикувани в един и същ брой на Държавен вестник (бр. 54 от 21 юни 2013 г.), а службата остана с временно управляващ председател, посочен с решение на Министерския съвет.
Година и половина по-късно, в началото на 2015 г., Народното събрание възстанови реда за назначаване и освобождаване на председател на ДАНС, както е действал при приемането на Закона за ДАНС през 2007 година, т.е. отказа се от правомощието да определя председателя на ДАНС със свое решение. Промяната е направена по предложение на група депутати от ГЕРБ, които в мотивите си изтъкват, че основна цел на законопроекта е „възстановяване на балансиращата роля на Президента на републиката“ да назначава с указ както главния секретар на МВР, така и председателя на ДАНС. Според вносителите на законопроекта отнемането от държавния глава на правомощието за назначаване на председателя на ДАНС през 2013 г. е станало „с оглед „превземането“ на една от българските служби за сигурност от страна на олигархични кръгове, което […] предизвика безпрецедентен взрив на гражданско недоволство, довел до четиринадесетмесечна агония и до предсрочни парламентарни избори през есента на 2014 година!“ (вж. Мотиви към Законопроект за изменение и допълнение на Закона за МВР, вх. № 454-01-39/12.11.2914 г. и § 91 от ЗИД ЗМВР, обн. ДВ, бр. 14 от 20 февруари 2015 г.).
Така, единственият път, когато Народното събрание взема решение за определяне на председател на ДАНС през 2013 г., това става, без да има време и без да се приложи каквато и да е процедура, чрез която да установи дали предложеният от министър-председателя кандидат е наистина годен да изпълнява длъжността председател на ДАНС. Разглежданият тук ЗИ ЗДАНС не съдържа никакви гаранции, че парламентът няма да действа и за в бъдеще по същия начин. Повтарянето на този опит 12 години по-късно поражда риск от възникването на същите последици – ре-политизиране на процедурата по назначаване и освобождаване на председател на ДАНС и уронване на общественото доверие в институциите, които участват в този процес.
1.2. Хипотезата на избирането от Народното събрание на лица на висши длъжности по предложение на министър-председателя е предвидена в чл. 84, т. 6 от Конституцията на Република България по отношение на определяне персоналния състав на Министерския съвет. Във всички останали конституционно установени хипотези на избиране от Народното събрание на лица на висши държавни длъжности, то не действа по предложение на министър-председателя, а по инициатива на самите народни представители или парламентарни групи. По този начин Конституцията разграничава особеното конституционно положение на Министерския съвет спрямо останалите държавни органи. Когато в обикновен закон се предвиди, че процедурата, която по Конституция се използва за определяне на състава на Министерския съвет, ще се използва и за избиране или освобождаване на лица и на други длъжности (в случая – председател на ДАНС), неизбежно ще възникнат две последици. От една страна, председателят на ДАНС по своето политическо значение фактически ще бъде приравнен на министър – член на кабинета, а това не съответства на положението на агенцията като специализиран орган към Министерски съвет. От друга страна, решението на Народното събрание за избор или за освобождаване на председателя на ДАНС ще се превърне в един вид фактически вот на доверие към правителството. Всеки отказ на Народното събрание да подкрепи предложение на министър-председателя ще означава на практика бламиране на правителството. Всяко успешно предложение от страна на министър-председателя ще бъде своеобразна форма на получаване на парламентарно доверие. Така може твърде лесно да се окаже, че за да се запази правителството или за да се утвърди управляващото мнозинство, Народното събрание и Министерският съвет ще правят компромиси по отношение на назначаването или освобождаването на председател на ДАНС. С въпросните изменения законодателят разширява рамката на тези политически компромиси извън критериите на самото назначение или освобождаване от длъжност. От гледна точка на конституционното управление обаче, подобно положение е нетърпимо.
1.3. В своите мотиви, вносителите на Законопроекта за изменение на ЗДАНС (вх. № 51-554-01-160/17.09.2025г.) твърдят, че „изборът на председател на ДАНС от Народното събрание ще бъде гаранция за стабилност и предвидимост, както и за обществено доверие, защото парламентарната институция работи в условията на политически плурализъм, прозрачност и публичност“.
Фактите категорично опровергават мотивите на вносителите. Народното събрание се е самонатоварило с отговорността да определя титулярите на редица висши държавни длъжности, извън тези, които са му вменени като конституционна отговорност, но при това системно действа в нарушение на Конституцията и на законите, които самото то приема. Примерите за това са многобройни. Народното събрание бездейства с години по отношение на запълването на състава на конституционно установени органи като Конституционния съд, Висшия съдебен съвет и Инспектората към него. Скорошната практика на Конституционния съд недвусмислено показва, че решения на Народното събрание са вземани в нарушение на Конституцията както по отношение на избор на председател на Комисията за енергийно и водно регулиране (конституционно дело № 4 от 2022 г.), така и по отношение на освобождаването на председател на Сметната палата (конституционно дело № 5 от 2023 г.). Могат да бъдат посочени и редица други примери, при които принципът за мандатност на висшите държавни длъжности, като основна гаранция за демократичния характер на управлението, е системно нарушаван или заобикалян и то по вина на Народното събрание.
Изобщо, опитът показва, че избирането от Народното събрание далеч не представлява гаранция за стабилност и предвидимост в държавната служба, както твърдят вносителите на законопроекта, въз основа на който е приет обсъжданият тук ЗИ ЗДАНС. Напротив, при поверяване на решенията за избиране и за освобождаване на председателя на ДАНС на Народното събрание съществува реален риск всяка промяна в политическата конюнктура да води до смяна на председателя на ДАНС в нарушение на принципа за мандатност.
1.4. Посредством § 2 ЗИ ЗДАНС законодателят отменя т. 5 от чл. 7, ал. 2 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, но в т. 5 от първата алинея на същия текст остава правомощието на държавния глава да назначава председателя на ДАНС. Така възниква противоречие между § 1 ЗИ ЗДАНС и чл. 7, ал. 1, т. 5 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, според който Министерският съвет „прави предложение до президента на републиката за назначаване и освобождаване на ръководителите на Държавна агенция „Национална сигурност“, Държавна агенция „Разузнаване“ и на Служба „Военно разузнаване“.
Действащото право не може да съдържа две алтернативни процедури за назначаване на председателя на ДАНС. Това е предпоставка за неяснота в правоприлагането и за сериозни междуинституционални конфликти, които без съмнение биха оказали влияние и върху работната среда в самата агенция.
С отмяната на чл. 7, ал. 2, т. 5 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност отпада правомощието на министър-председателя да внася в Министерски съвет предложения за назначаване или освобождаване на председател на ДАНС и възниква неяснота относно въпроса кой орган всъщност ще бъде компетентен в тази връзка. Това не може да става по предложение на който и да било от министрите, понеже ДАНС по смисъла на чл. 2 от Закона за ДАНС е специализиран орган към Министерския съвет, а не към отделно министерство.
2. Относно увеличаването на броя на заместник-председателите на ДАНС
С § 1, т. 2 ЗИ ЗДАНС броят на заместник-председателите на ДАНС се увеличава от двама на трима. В законопроекта на народните представители (Вх. № 51-554-01-160 от 17.09.2025 г.) липсват мотиви, които да обосноват необходимостта от промяната. По законопроекта не е провеждано обществено обсъждане, не са представени становища от заинтересовани институции. От тази гледна точка оспорената тук разпоредба противоречи на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост и съгласуваност, които според чл. 26, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да се прилагат към всички проекти за нормативни актове.
Уважаеми народни представители,
По изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за изменение на Закона за Държавна агенция “Национална сигурност”, приет от Народното събрание на 2 октомври 2025 година.
РУМЕН РАДЕВ
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
