Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание параграфи 3-10 от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ЗСВ), приет от 49-ото Народно събрание на 2 юни 2023 година. Оспорените разпоредби предвиждат обособяването на директора на Националната следствена служба и следствените отдели към прокуратурите в самостоятелни органи. В мотивите си държавният глава подчертава, че тези промени възстановяват положение, което вече е съществувало в българското законодателство и е било променено през 2009 г. с оглед ефикасното и прозрачно функциониране на досъдебното производство по наказателни дела. Така без убедителни аргументи Народното събрание сега ревизира ангажимент, който България е поела пред Европейския съюз. Това посочват от пресцентъра на държавния глава.
В мотивите за ветото на държавния глава се подчертава също така, че при приемането на оспорените разпоредби от Закона за изменение и допълнение на ЗСВ не е съобразено императивното изискване на Конституцията законите да бъдат приемани от Народното събрание с две гласувания. Не са спазени важни положения в Закона за съдебната власт. Нарушени са и редица разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
Ето и мотивите на държавния глава:
М О Т И В И
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ, ПРИЕТ ОТ 49-ОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 2 ЮНИ 2023 Г.
Уважаеми народни представители,
Приветствам усилията на законодателя да усъвършенства нормативната рамка в посока превенция и противодействие на корупцията в съдебната власт. Основната част от приетия на 2 юни 2023 г. Закон за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт (ЗИД ЗСВ) съответства на това намерение и допринася за осъществяване на конкретните цели от Националния план за възстановяване и устойчивост на Република България. Измененията, които се съдържат в § 1-2, § 12, 14 и 15 от ЗИД ЗСВ, са приети въз основа на законопроект на Министерския съвет от 13.04.2023 г. По този законопроект Министерският съвет е изложил мотиви в съответствие с изискванията на Закона за нормативните актове, извършена е частична предварителна оценка на въздействието и е била проведена обществена консултация, с която е дадена възможност на заинтересованите институции да изразят позиция по предлаганите промени. Разпоредбите на § 3-10 от ЗИД ЗСВ обаче са приети без установените гаранции за откритост, съгласуваност и предвидимост на законодателния процес.
1. В § 3-10 от ЗИД ЗСВ се предвижда предоставянето на независим статут на Националната следствена служба (НСлС) и на окръжните следствени служби и извеждането им от структурите на прокуратурата. По този начин се възстановява едно положение, което вече е съществувало в органите на нашата съдебна власт, и е било изоставено. През 2009 г. 40-ото Народно събрание е приело ЗИД ЗСВ (обн. ДВ, бр. 33 от 30.04.2009 г.), чрез който трансформира съществуващите тогава окръжни следствени служби в отдели към съответните органи на прокуратурата и определя директора на НСлС за заместник на главния прокурор. Към онзи момент правителството изтъква, че промяната се прави с цел „ефикасното и прозрачно функциониране на досъдебното производство“ и се налага поради „общата позиция на Европейския съюз за ролята, мястото и функциите на следствените органи в Република България, изразена още през октомври 2003 г. при затваряне на Глава 24 – Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи“ (Мотиви към Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт № 902-01-3 от 9.01.2009 г.)
През 2003 г. в Доклада за напредъка на България към членство в Европейския съюз се посочва, че реорганизирането на следствените органи е ангажимент, чието изпълнение следва да се наблюдава за в бъдеще, с цел да бъдат преодолени актуалните структурни слабости на досъдебната фаза и тя да стане по-ефективна, като се избегне дублирането с други служби (Regular Report on Bulgaria’s Progress towards Accession, COM (2003) 676, стр. 18). След приемането на ЗИД ЗСВ от 2009 г. Европейската комисия отбелязва, че „внедряването на служителите на НСлС в прокуратурата може да се възприеме като стъпка за постигането на по-ефикасно използване на ресурсите в досъдебната фаза.“ (Придружаващ документ към Доклада на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка – Техническа актуализация, SEC (2009) 1074 окончателен, стр. 7). По този начин приетият през 2009 г. ЗИД ЗСВ става част от законодателните промени, с които приключват първите три години от членството на България в ЕС и отпада рискът от активиране на предпазните клаузи по Договора за присъединяване. Включването на следствените служби в структурата на прокуратурата следва логично от извършените три години преди това промени в Конституцията (обн. ДВ, бр. 27 от 2006 г.) и позволява „да бъде използван капацитетът на квалифицирани и опитни юристи, работещи като следователи, за засилване на противодействието срещу престъпността и корупцията, което обществото и Европейският съюз изискваха и очакваха“ (Решение на КС № 5 от 9.07.2009 г. по к. д. № 6 от 2009 г.).
В този контекст приетият от Народното събрание на 2 юни 2023 г. ЗИД ЗСВ (специално § 3-10) по същество ревизира ангажимент, който Република България е поела в преговорите за членство в Европейския съюз. Това би уронило доверието на органите на Европейския съюз и на останалите държави членки както в способността на страната да изпълнява пълноценно своите ангажименти, така и в ефективността и безпристрастността на националната наказателно правна система.
2. Оспорените разпоредби на § 3-10 от ЗИД ЗСВ са приети въз основа на предложение на народен представител, което е направено след първо гласуване на законопроекта в пленарна зала. Предложението съдържа разпоредби от друг законопроект (ЗИД ЗСВ от 12.04.2023 г.), който на 19.05.2023 г. е бил отхвърлен от Народното събрание при първо гласуване. В съответствие с чл. 79, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) в заседанието си от 25.05.2023 година Комисията по правни въпроси е отказала да разгледа и да гласува предложението. Въпреки това обаче, разпоредбите § 3-10 от ЗИД ЗСВ са подкрепени от Народното събрание при второто гласуване на законопроекта в пленарна зала.
По този начин Народното събрание не се е съобразило с изискването законите да се приемат с две гласувания (чл. 88, ал. 1 от Конституцията) и е действало в противоречие със своя правилник, който е конституционно уреден акт. В чл. 79, ал. 1 от ПОДНС се предвижда, че „законопроект, който е отхвърлен на първо гласуване, може да бъде внесен и разгледан повторно само след промени в основните му положения (…) и не по-рано от три месеца след отхвърлянето му.“. А според втората алинея от същия текст, разпоредби на законопроект, който е отхвърлен на първо гласуване, не може да бъдат внесени и разгледани повторно като предложения между първо и второ гласуване, ако не са изпълнени условията на първата алинея „с изключение на тези, които се отнасят до редакционни или правно-технически поправки.“. Разпоредбите на § 3-10 не може да се разглеждат като „редакционни или правно-технически поправки“ в гласувания на първо четене правителствен законопроект, следователно те са приети в нарушение на ПОДНС.
Допуснати са и две други нарушения на ПОДНС. Според чл. 80, ал. 1 от ПОДНС предложения, които излизат извън предметния обхват на приетия на първо гласуване законопроект, не се разглеждат по същество и не се гласуват, но в случая с § 3-10 от ЗИД ЗСВ това е направено.
Според чл. 80, ал. 6 от ПОДНС председателят на водещата комисия следва да изиска становище от Министерския съвет или от съответния ресорен министър по предложенията, които са постъпили от народни представители след първо гласуване на законопроекта. Това не е направено, което противоречи на добрите практики в законодателния процес и впоследствие би затруднило правоприлагането.
3. В случаите, когато Министерският съвет упражнява законодателната инициатива, Законът за съдебната власт (ЗСВ) изисква министърът на правосъдието, органите на съдебната власт и Висшият съдебен съвет (ВСС) да са във взаимодействие при изработването на проекти на закони и подзаконови нормативни актове, свързани със съдебната система (чл. 370, ал. 1, т. 2 от ЗСВ).
Пленумът на Висшия съдебен съвет (ВСС) е компетентен да дава становища по законопроекти, които се отнасят до съдебната власт (чл. 30, ал. 2, т. 13 от ЗСВ), а такова липсва във връзка с оспорените разпоредби от ЗИД ЗСВ.
Обособяването на самостоятелни следствени служби и промяната в статута на НСлС засяга функционирането на съответните органи на съдебната власт, от което следва, че като не е изискало становище от ВСС по § 3-10 от ЗИД ЗСВ, Народното събрание не се е съобразило с изискванията на Закона за съдебната власт.
4. Промените, които се предвиждат в § 3-10 от ЗИД ЗСВ, несъмнено имат определени бюджетни измерения, както и такива, свързани с управлението на имуществото на съдебната власт. В процедурата по приемане на закона такива не са разгледани. По предложението липсва финансова обосновка, а водещата комисия не е поискала становища от министъра на правосъдието (както изисква чл. 80, ал. 6, пр. 2 от ПОДНС) и от Пленума на ВСС.
Според чл. 130а, ал. 2, т. 6 от Конституцията Пленумът на ВСС управлява недвижимите имоти на съдебната власт. Организирането на управлението на имуществото на съдебната власт е изключително правомощие на Пленума на ВСС (чл. 387 от ЗСВ). Промяната на параметри, които засягат имуществото и бюджета на съдебната власт, без по тях да бъде потърсено предварително становище от компетентните органи на съдебна власт и без да бъдат отчетени трудностите, които биха се породили в прилагането на такива законодателни промени, поставя под заплаха независимостта на съдебната власт и нейната способност ефективно да изпълнява своите конституционни функции.
5. Липсата на мотиви не позволява да се прецени целесъобразността на оспорените разпоредби от § 3-10 от ЗИД ЗСВ, макар че ПОДНС изисква предложенията на депутати между първо и второ гласуване да бъдат аргументирани. Изказванията в пленарна зала сочат, че целта на мнозинството се изразява във „възстановяване на независимия статут на следствието“ и „изваждането му от йерархическа, методическа, организационна и друга зависимост от прокуратурата“. Организационната самостоятелност на НСлС и на окръжните следствени служби обаче не може да бъде самоцел. Разследващите органи (включително и следователите) са функционално зависими от прокуратурата, чиято първа конституционна задача е да ръководи разследването и да упражнява надзор за законосъобразното му провеждане (чл. 127, т. 1 от Конституцията). Принципът на правовата държава изисква от законодателя както да бъде последователен и предвидим, така и да създава съгласувана правна уредба (Решение на КС № 9 от 1994 г. по к. д. № 11 от 1994 г.), а тези условия не са спазени.
Уважаеми народни представители,
Като се ръководя от изложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание разпоредбите на § 3-10 от Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, приет на 2 юни 2023 година.
